国土资源部专家访谈：如何正确理解不动产统一登记制度

[主持人] 各位网友大家下午好！欢迎收看我们今天的不动产统一登记访谈，今天有幸请到了不动产登记中心副主任佟绍伟，不动产登记中心市场监测处处长卢静，不动产登记中心登记制度处张富刚，来重点解答不动产统一登记的作用和不动产统一登记与市场关系等等一些问题。
大家知道《不动产统一登记暂行条例》从2015年3月1日起正式实施了，几个月以来，我们很多的网民对这个问题还是有很多的疑惑，还有一些需要了解的问题，所以今天首先一个问题问佟绍伟主任，为什么实行不动产统一登记制度？
(2015-06-26 14:39)

[佟绍伟]  首先不动产统一登记制度是建立健全社会主义市场经济体制的客观需要，党的十四大明确提出了建设社会主义市场经济体制，十七大提出发挥市场在配置资源中的基础作用。十八届三中全会又进一步提出发挥市场在配置资源中的决定性作用。建立完善的社会主义市场经济体制最重要的一个事儿就是要建立完善的财产权制度。不动产是人们拥有的最普遍、最重要的财产形式。在我们国家，像农村居民家家户户都有一块承包地，都有一块宅基地，许多家庭还拥有自留山、自留地、林地、草地、四荒地，这是在农村。在城市，我们国家住房的自有率是世界上最高的，家家户户拥有房屋所有权，几乎是家家户户，不是每一户。相应的几乎家家户户都拥有住房用地的使用权。所以不动产财产权制度在整个财产权制度里处在一种核心的地位，所以要建立完善的不动产财产权制度对于市场经济的发展具有十分重要的作用。
    那么不动产财产权制度主要是有三个方面组成：第一是不动产权利制度。不动产权利制度是建立不动产财产权制度的第一步，那就是国家通过颁布专门的有关不动产权利的法律，对各项不动产权利的名称、主体与客体，取得与丧失，内容与限制，以及权利的变动，作出一个全面、系统、明确、具体的规定。就是首先要从法律上来明确的规定我们都有什么样的不动产权利，每一种权利的主体是谁，客体是谁，权利的内容是什么，对这个权利有什么限制，它在什么条件下能够取得，在什么情况下能够丧失。然后这个是我们建立不动产财产权制度的第一步。
    在分散登记的体制下，我们没法形成统一的不动产权利制度，特别是在分散登记的体制下，各项不动产权利处在一种交叉、重复的状态。比如说集体土地所有权跟林地所有权实际上是一回事，但是却是两个权利。再比如说土地承包经营权与林地的使用权与水域滩涂养殖权、海域使用权等等，这些权利实际上都是农地使用权。这些权利在权利的主体、权利的期限、权利内容等方面都存在着重复、交叉。另外，在同一个不动产上权利的主体、内容也不一样，权利的期限也不一样。一旦出现纠纷，没法对这个权利的归属作出正确的判断，使得《物权法》的规定难以落实，这是刚才我讲的，就是我们建立完善的不动产财产权制度第一步是要建立不动产权利制度。
    第二方面，就是建立完善的不动产登记制度。建立完善的不动产登记制度是建立不动产财产权制度的第二步。《物权法》规定，不动产权利只有准确的记录在不动产登记簿，才能成为现实不动产权利。虽然法律规定了我们有什么样的不动产权利，但是光法律规定还不行，我们必须把这种权利记载入不动产登记簿它才能成为现实的权利。同时，只有这样才能真正保护好这个权利。
      (2015-06-26 14:44)

[佟绍伟]  不动产登记制度主要有三个功能：
    一个是确认权利，就是说法律规定的那些权利只有记入到登记簿才能真正得到确认。否则这种权利人就失去不动产权利这个风险，但是在分散登记的情况下，就没法准确确定不动产权利。比如对同一块土地，土地部门颁发了集体土地所有权证，林业部门又颁发了林地所有权证，农业部门颁发了承包经营权证，林业部门又颁发了林权证，农业部门发放了水域滩涂养殖权证，海洋部门发放了海域使用权证，就造成了土地权利确认的混乱，所以我们必须进行土地登记。
    不动产登记的第二个功能是公示权利。也就是说不动产登记簿要依法公开查阅，不动产购买者、承租者、抵押权人，通过查阅不动产登记簿，可以准确了解你所要购买、承租或者抵押的不动产的权利状况，从而避免一物多卖、重复抵押等欺诈现象的发生，有效地保护不动产交易安全。但是这个分散登记就难以准确的公示不动产权利，对于同一不动产每个部门对它都有确认的权利，土地部门确定了土地所有权，林业部门确定了林地所有权，如果土地交易的当事人去查这个土地登记簿就不知道到底他所要购买、承租这块土地的权利人是谁。
    第三个功能就是公信力，不动产登记有公信力。也就是说不动产登记簿上记载的不动产权利人被推定为是绝对正确的不动产权利人，登记薄上记载的不动产权利被推定是绝对正确的不动产权利，如果因为登记错误给真正的权利人造成损害了，登记机关负有赔偿的责任。但是分散登记就可能造成大量的登记错误，导致登记机关无法承担起这种赔偿责任，使得不动产登记失去公信力。这个是不动产财产权制度的第二个方面，就是不动产登记制度。
    不动产财产权制度的第三个方面，就是不动产权利救济制度。不动产权利救济制度是建立不动产财产权利制度的第三步，有权利必有救济，是古代罗马法一项古老的原则，完善了救济才能使登记簿记载的法律权利成为真正的权利，否则的话即使你《物权法》对不动产权利规定的再完善，即使不动产登记簿对不动产权利记载的再科学，如果在不动产权利受到侵犯的时候，不能得到有效的救济，那么这个权利还不是一个真实的权利，那不管你法律规定的多好，不管你登记簿记载的多完善，这个权利还不是真正的权利。
    在分散登记的情况下就麻烦了，因为它确认的主体也不一样，权利主体也不一样，可能一块地上同时有两个或者三个或者四个不动产权利证书，一旦发生纠纷，就没法真正的确权，因为这些证书都是你政府颁布的。
    所以在上述三项制度中，不动产权利制度是不动产财产权制度的前提，不动产登记制度是确定不动产财产权制度的主要手段，不动产救济制度是不动产财产权制度的有力保障。三者相辅相成、密不可分，来共同保证不动产财产制度的有效运转。这是为什么进行不动产统一登记的第一个主要原因，不动产统一登记制度是建立健全社会主义市场经济体制的客观需要。  (2015-06-26 14:49)

[主持人] 刚才您说到不动产统一登记制度是建立健全社会主义市场经济体制的需要，在党的十八大上提出了要建立社会主义生态文明，不动产统一登记制度在生态文明建设中是怎么样的地位和关系呢？ (2015-06-26 14:54)

[佟绍伟]  要搞好生态文明建设，它的最基础的问题，就是建立健全自然资源产权制度。只有通过对自然资源统一的确权、统一的登记，才能明晰自然资源权利的归属、明确权责主体，真正的落实监管责任，然后只有明晰了自然资源的资产产权，才能将市场机制导入自然资源的开发、保护和利用中，建立完善的资源有偿使用制度，最大限度地利用市场机制的力量来推动生态补偿制度建设，只有明晰自然资源资产产权制度，自然资源有偿使用制度和生态补偿制度才能准确界定补偿的主体、补偿的对象、补偿的标准、补偿的总量。
    正因为如此，党的十八届三中全会明确提出，要健全自然资源资产产权制度和用途管理制度，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一的确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。而不动产统一登记对自然资源资产产权制度建设起着重要的基础支撑作用，应该说它是基础中的基础。
    由于不动产统一登记已经包括了土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂，只要加上水流以及矿产资源的登记，就能形成完整的自然资源资产登记制度。所以，积极稳妥地推进不动产统一登记工作，积极探索水流登记和矿产资源登记工作，对于建立健全自然资源资产产权制度，进而对于生态文明建设，将起到有力的支撑作用。  (2015-06-26 14:57)

[主持人] 说到不动产统一登记制度城市人一般反应就是我们的房子，作为农民来说他们有什么样的权利，在不动产统一登记制度当中需要保护什么，特别是在农村。 (2015-06-26 15:03)

[佟绍伟]  现在在农村，刚才讲了不动产权是农民的主要的财产权，而且不动产财产权对于农民更加重要。因为大家都知道，土地是农民的命根子，土地是不动产中最重要的不动产。在现实生活中，农民有许多的不动产权利，最普遍的是两种：一是土地承包经营权；二是宅基地使用权。除了这两个主要的权利之外，各个地方的情况也不太一样，有的地方像在山区农民家里可能还有自留山，这也是一个集体土地的使用权。有的地方还保留着自留地，它也是集体土地使用权。在进行了林权改革的地方，农民还拥有集体林地的使用权，或者是国有林地的使用权，也有这种情况。在草原地带，有的牧民还有草地，实际上它也是集体土地使用权，只不过是草地，有的还拥有国有土地使用权。
    在很多地方，特别是长三角、珠三角，在城乡接合部这些地方，许多农民、企业家还拥有集体建设用地使用权。还有在一些西部地区，九十年代的时候开展四荒地的拍卖，许多农户还拥有着集体的四荒地的使用权，等等。
    所以，应该说农民拥有的土地权利也是非常普遍，对农民来说也是非常重要，因此实行不动产统一登记对保护农民的土地权利显得尤为重要。  (2015-06-26 15:04)

[主持人] 您刚才说了，对农民的权利很重要，那比如说对我们国家的粮食安全，或者农村经济社会这方面有什么作用？ (2015-06-26 15:04)

[佟绍伟]  首先，我想说的是通过不动产统一登记明确了集体土地所有权和土地承包经营权，广大农民就能够在维护自己土地权利的过程中，主动的抵制乱占滥用耕地的违法行为，使得保护耕地成为广大农民的自觉行动。同时通过明晰宅基地使用权和土地承包经营权，可以保障土地整治工作的顺利进行，有效地增加耕地面积。
    另外，通过不动产统一登记来明晰农民的土地承包经营权可以调动广大农民从事农业生产的积极性和主动性，有效地减少农业经营的短期行为，增加对土地的长期投入，不断地改善土壤质量，保持耕地资源的可持续利用。
    再者通过不动产统一登记明晰土地承包经营权，可以保障农地的交易安全，维护农地流转的正常秩序，鼓励农地的适度规模经营，促进传统农业向现代农业的转变。
    还有，通过不动产统一登记明晰农户的林地使用权和林木所有权、水域滩涂养殖权、草原使用权、“四荒地”的使用权、自留山自留地使用权等不动产权利，可以促进农村的多种经营，拓宽农民增收致富的渠道。
    另外，通过不动产统一登记明晰集体土地所有权和承包经营权，有利于落实党的强农惠农政策，主要表现在可以准确地发放种粮补贴、退耕还林补贴等国家对农民的财政补贴，有效减少基层组织的腐败。
    还有通过明晰各项不动产权利，可以减少有关不动产权利的纠纷，来维护农村的社会稳定。
    主要是这么几个方面。  (2015-06-26 15:05)

[主持人] 刚才谈到了不动产统一登记制度跟三农关系的问题，我们现在还是回到城市，因为老百姓在不动产统一登记制度没出台之前，就有这么样一种理解，就是说不动产统一登记制度会对房地产市场产生一定的影响，有的甚至会说房价下降。我想问一下如何看待不动产统一登记制度和房地产市场的关系？ (2015-06-26 15:09)

[卢静]  我觉得这个问题可以从三个方面来看：
    首先，要明确不动产统一登记制度是一项摸清家底、保护公有和私有财产、保护产权之间合法交易的制度。中国有960万平方公里的陆地面积，城市建成区的面积只占0.5%，是各种不动产登记中的最小的一块，更不用说广大的农村的土地，包括农村的耕地，远远大于我们城市建成区的面积。通过这个来看，我们中国不动产统一登记制度更多是想解决全国性不动产统一登记的问题，而不仅仅是解决城市房屋登记的问题，或者开展房产税的问题。
    第二方面来看，从不动产统一登记制度实施的效果来看，大家知道我们今年正式实施不动产统一登记制度以来，部里设立了一系列窗口联系点，我们对窗口联系点的市场运行情况进行跟踪分析，情况表明不动产统一登记对房地产市场影响并不明显。
    当前，房地产市场的波动主要受供求关系，受我们宏观调控政策和金融调控政策的调整等不同因素的影响，不动产统一登记可能会一定程度上影响房地产市场的预期，但是它本身是行政管理行为，短期来看对市场的影响不是特别明显的。
    最后，从不动产统一登记制度实施的长远效果来看，我们认为不动产统一登记制度有利于房地产市场的平稳健康发展，有利于我们构建房地产调控的长效机制。首先，不动产统一登记制度是健全现代产权制度，建立现代市场体系，保障交易安全，促进房地产市场公开有序、高效安全发展的新引擎。第二，不动产统一登记制度是充分发挥政府作用，规范市场行为，稳定市场秩序，构建房地产调控长效机制，促进房地产市场健康发展的助推剂。第三，不动产统一登记制度一直是客观存在的，我们目前做的工作是把分散的登记变为不动产统一登记。实践证明统一登记没有对房地产市场的稳定造成不利的影响。  (2015-06-26 15:10)

[主持人] 说到不动产统一登记和房地产市场的关系，大家其实还有一个最关心的问题，不动产统一登记制度和房地产税是什么样的关系？ (2015-06-26 15:17)

[卢静] 我们认为不动产统一登记不是以征收房地产税为目的，它并非是房地产税开展的必要条件。不动产统一登记制度的核心功能目标在于有效保护不动产权利人以及交易当事人的合法权益，降低交易成本，保障交易安全，维护市场交易秩序，房地产税的目的主要是调节供求关系，优化资源配置，调节收入分配，防止房地产市场泡沫，稳定房地产市场运行。不动产统一登记制度实际上是在鼓励和保护人们持有产业，其制度设计的初衷并未与开征房地产税相挂钩，更不是为了征收房地产税。虽然，不动产统一登记客观上有利于摸清房地产家底，为房地产税的出台奠定更为扎实的基础，但是不动产统一登记并不是开征房地产税的必要环节和条件。 (2015-06-26 15:18)

[主持人] 咱们不动产登记中心是新成立的单位，大家还不太了解，国土资源部成立了不动产登记局，我想问一下咱们不动产登记中心在不动产登记工作中主要做什么样的工作？ (2015-06-26 15:25)

[佟绍伟]  首先，我们不动产登记中心是咱们国土资源部直属的事业单位，在不动产登记方面主要是那么几个方面：开展不动产登记理论、政策和技术标准的研究。承担了三项事务性工作：一项是国有重点林区林地、森林林木的登记发证。二是国务院批准的项目用海、用岛的海域使用权的登记发证。第三是中央国家机关使用的国有土地登记发证。这是第一大项职能。
    第二项职能，就是协助国土资源部开展不动产统登记规范化建设工作，承担不动产权利证书的监制和管理。
    第三项职能，承担各类不动产登记资料的收集、整理和数据分析工作，开展不动产登记资料公开查询制度建设研究，承担不动产登记成果应用与社会化服务等工作。
    第四项职能，开展不动产权利制度以及不动产确权和权属争议调处的理论、政策研究。承担国土资源部交办的不动产权属争议案件调查、取证和调处工作。  (2015-06-26 15:26)

[主持人] 前几天咱们部里召开过一个专家座谈会，关于加快构建不动产统一登记制度体系的座谈会，在会上与会的一些法律专家提出来，说要尽快的构建不动产登记法律体系。我想问一下，咱们目前只是出台了《不动产登记暂行条例》，这只是一个大的框架，在这个《条例》的框架下我们后面还要出台什么样的法律体系，特别是马上要出台的《不动产登记暂行条例实施细则》，这项工作进展到什么程度了？ (2015-06-26 15:48)

[张富刚]  目前我国不动产统一登记制度的顶层框架体系已经基本形成，其中《不动产登记暂行条例》已经顺利出台了，今后还将进一步出台《不动产登记暂行条例实施细则》、《不动产登记人员管理办法》以及《不动产登记技术规程》等配套政策。
    关于《不动产登记暂行条例实施细则》，应该说目前经过过去一年多来的努力，特别是在相关的专家、学者以及有关部门的大力支持下，《实施细则》已经基本成型。在这个过程中，我们组织召开了多次专家座谈会、研讨会，并两次公开征求意见。其中，第一次是面向中央相关部门以及我们国土系统，进行公开征求意见。第二次又在国务院法制办的门户网站上面向全社会公开征求意见。充分体现了开门立法、民主立法和科学立法的基本导向，这也是我们党的十八届四中全会精神的客观要求和具体体现。
    从目前来看，《不动产登记暂行条例实施细则》基本成型，即将择机发布实施，将为我国不动产登记工作提供更加详实和操作的法律依据。  (2015-06-26 15:49)

[主持人] 感谢各位嘉宾今天的精彩回答，我们今天的访谈到此结束，再见！

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