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编前语：我省首例刑事附带民事非法采矿公益诉讼案件，经隆昌市人民检察院公益诉讼，于2018年4月17日在隆昌市人民法院公开宣判。其后，隆昌市人民检察院和监察委启动问责程序，处理相关责任人7人，其中受党纪政纪处理6人，依法追究刑事责任1人。隆昌市国土资源系统有3人受到党纪政纪处分，其中1人被依法追究刑事责任。切肤之痛，值得深思。现将《规范办案程序  预防失职渎职——国土资源部门在我省首例刑事附带民事非法采矿公益诉讼案件中的履责情况剖析》刊发，请大家借鉴参考。

规范办案程序  预防失职渎职

——国土资源部门在我省首例刑事附带民事

非法采矿公益诉讼案件中的履责情况剖析

案件概述

2014年5月，陈某在隆昌市云顶镇丁家凼村9组和新桥村5组和6组交界处一个名叫“龙洞”的地方，向村民承包坡地30余亩打算种植树苗。后因发现该地富含石灰石不适合种树，便将此地整体转包给了自然人曾宁。2014年9月，曾宁转包上述土地后在没有取得《采矿许可证》的情况下，以修建储水池浇灌苗木为名，擅自改变土地用途，通过爆破、机械作业等方式非法开采矿石，加工后变卖。现场造成形成长约110米、宽35米、深10-17米的不规则长方体深坑，矿山地质环境和土地被破坏。经隆昌市公安局立案侦办，隆昌市人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼，隆昌市人民法院审理认为，曾某违反《中华人民共和国矿产资源法》非法采矿，造成国家矿产资源损失和土地及周边生态环境破坏，构成非法采矿罪，判处曾宁有期徒刑2年，缓刑4年，处罚金5万元，赔偿因非法采矿造成国家矿产资源损失111.0465万元，并在3个月内恢复该区域被破坏的生态环境，逾期未修复则承担环境修复费用8.26万元。隆昌市检察院依法追究公职人员刑事责任1人，6人受到隆昌市纪委监察委党纪政纪处分。

国土资源部门履责情况

2014年12月，国土所发现该违法行为，进行了制止，曾宁按要求暂停了违法行为。

2016年5月至2016年8月期间，曾宁大肆违法开采，国土所未发现。

2016年8月1日，隆昌市国土资源局收到群众匿名举报。

同年8月3日，隆昌市国土资源局执法大队立即对曾宁违法无证开采石灰石行为进行调查取证，对曾宁宣传了相关法律、法规和政策，隆昌市国土资源局下达了《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法开采行为。

同年8月8日，隆昌市国土资源局对曾宁违法开采矿石行为立案调查。经调查核实，曾宁违法开采矿石行为属实，属无证开采。

同年8月19日，现场复核其是否停止违法开采行为，发现其仍在违法开采，当即现场制止。

同年8月25日，云顶镇政府组织胡家国土所等部门，现场制止违法开采行为并拉了警戒线。

同年8月29日，现场复核其是否停止违法开采行为，未发现违法开采行为。

同年9月6日，现场复核其是否停止违法开采行为，未发现违法开采行为。

同年9月17日，现场复核其是否停止违法开采行为，发现其仍在违法开采，立即现场制止并通报云顶镇政府。

同年9月20日，确定了对曾宁违法开采矿产品储量核实报告的作业单位（四川省地质勘查开发局101地质队）。

同年9月22日，现场复核其是否停止违法开采行为，发现其仍在违法开采，立即现场制止并再次发出《责令停止违法行为通知书》。同时，将此情况通报云顶镇政府。

同年10月18日，取得曾宁违法开采储量核实报告，核定违法开采石灰石数量为16128.8立方米,松方系数为1.53，折合石灰石（碎石）24677立方米。

同年10月28日，取得物价认定，认定曾宁违法开采石灰石每立方米45元（在8月3日对曾宁调查取证时，曾宁自诉其违法开采的石灰石加工后的出厂价为每立方米50元）。

同年11月4日，隆昌市国土资源局向内江市国土资源局提出鉴定申请。

同年11月8日，内江市国土资源局同意隆昌市国土资源局的鉴定申请，并向省厅提出鉴定申请。

同年11月14日，省厅受理曾宁违法开采造成资源破坏价值鉴定的申请，并于11月15日委托四川省矿产资源储量评审中心进行鉴定。

2017年1月23日，四川省矿产资源储量评审中心依照委托向四川省国土资源厅做出了《曾宁违法开采动用储量核实报告》技术审查报告的函（川评审鉴〔2017〕004号）。

同年年3月6日，四川省国土资源厅做出了《非法采矿造成矿产资源破坏价值鉴定书》（川国土资鉴字〔2017〕1号），鉴定结论：曾宁非法造成矿产资源破坏价值数额为1110465元。

同年3月10日，隆昌市国土资源局经会审后，认为，按照《中华人民共和国刑法》第三百四十三条，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法采矿破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕25号）之规定，曾宁非法采矿行为造成的后果，已涉嫌犯罪。将该案移送隆昌市公安局调查处理。

同年3月30日，隆昌市公安局对该案进行立案侦查。

同年9月30日，隆昌市公安局对该案侦查终结，移送隆昌市检察院审查起诉。

2018年1月，隆昌市检察院依法对曾宁非法采矿案向隆昌市人民法院提起公诉。

2018年4月17日，隆昌市人民法院依法公开对该案进行了审理和判决。

目前，隆昌市国土资源局正在就认定赔偿损失与非法所得关系问题以及是否可以仿照罚金与罚款可以将赔偿损失与非法所得关系相互抵扣问题请示内江市国土资源局和省国土资源厅，尚未作出行政处罚决定。

调查期间，不论是前期的行政执法调查工作、还是后期协助司法机关调查，隆昌市国土资源局在此案中做了大量艰辛的工作，共收集包括当事人询问笔录、证人证言、现场勘测报告、现场照片、销售凭证、储量核实报告、矿山恢复治理及土地复垦方案、鉴定意见等证据材料共计43份，移送后全部做为司法转换证据使用，并被审判机关采信。

案件剖析

一、该案的特点

此案是最高人民法院与最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》自2018年3月2日实施以来，我省首例由检察机关作为公益诉讼起诉人提起的刑事附带民事的非法采矿公益诉讼案件，并依法当庭宣判，取得了良好社会效益和司法实践，也是国土资源“两法衔接”工作中存在的问题进行了有意义的探索和实践并取得了良好的效果。

一是证据资料收集全面客观，证据整理分析认真细致，证据链完整。在取证前，对所需要收集的证据进行充分的研究和梳理，收集的证据即有针对性、重点性，同时也给予了当事人充分的申辩和陈述的权利。做到了证据要求的真实性、合法性、客观性、关联性，形成完整的证据链条，客观真实地锁定了违法事实。

二是合理认定违法开采数量和价格。该案核心证据为违法开采矿产品数量和价格，如不客观真实的认定违法开采矿产品数量和价格，直接导致该案出现认定事实错误，影响案件的办理。在违法开采数量上，聘请了具有固体矿产勘测甲级资质的专业队伍进行实地勘测。为保证公正性，当事人全程在场进行指界，办案人员进行现场摄像。对专业队伍提供的违法开采数量通过了省、市两级专家的评审和复核后，报请省国土资源厅进行鉴定，最终认定违法开采数量为24677立方米，确保了违法开采数量的真实、准确、客观。在价格上的认定，除提取了当时人的销售凭证外，还对其销售对象进行了核实认定，同时还邀请县物价鉴定中心的同志一并到类似合法矿山企业，进行走访调查，了解销售价格情况，结合实际给出了2014年9月至2016年9月的市场中准价位每立方米45元。

三是定性准确。该案抓住了无证开采这个关键点。法律规定“矿产资源属于国家所有。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。” 曾宁未办理采矿许可证即非法开采国家矿产资源，违反了法律规定。

四是查处措施到位。该案严格按照“既处理事，又处理人”的要求，对在曾宁非法采矿案中涉嫌违纪的相关责任人向纪委监察委进行了移交，并依据《中华人民共和国刑法》第三百四十三条的规定将该案移送司法机关调查处理，有效打击了当事人的违法行为。

存在的问题及反思

一是该案反应出的最大问题就是监管不到位，履职不到位，缺位、失位严重，监管人员由失职违纪演变成了玩忽职守渎职。目前，片区国土所所长受到党内警告处分；

驻案发地片区国土所副所长（安排到位履职仅2月）受到党内严重警告、行政撤职处分（因其本人渎职失职造成国家损失数量证据不充分，检察院免于起诉）；

驻案发地国土员被检察院认定犯玩忽职守渎职罪成立起诉，因违法行为情节轻微，法院判决为定罪免处。

曾宁从2014年9月，就以挖山坪塘为由开始违法开采国家矿产资源。同年12月，国土所发现该违法行为后，并进行了制止，当事人虽按要求当时停止了违法行为。由于多方原因，当事人于2015年1月至2016年5月其间一直未进行违法开采。但后续监管措施没有继续跟上，导致2016年5月至2016年8月案发期间大肆违法开采，违法后果进一步加大，继而造成我国土工作人员玩忽职守、失职渎职。

《中华人民共和国矿产资源法》第十一条规定：“国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国务院有关主管部门协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。”《四川省矿产资源管理条例》第四条的规定：“县级以上人民政府（含地区行政公署，下同）地质矿产行政主管部门主管本行政区域内的矿产资源勘查、开发利用、保护和矿产品运销、地质环境保护的监督管理工作” 刑法第三百九十七条规定“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。”其中：按照《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》第一条 国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”： (二)造成经济损失30万元以上的。

法律赋予了国土部门有对国家矿产资源监督管理的法定职责，也对不正确履行法定职责应承担的责任进行了明确规定，本案法律后果是造成国家经济损失111余万元，符合重大损失的条件，在法律层面上监管人员对此负有不可推卸的责任。

客观上，人少事多管理区域大，且开采地点较为偏远隐蔽，加之又停止了违法行为近两年，在巡查车辆无法保障的情况下，是未及时发现该处违法开采行为的现实因素。主观上，管理意识的淡薄，职责意识的弱化，也是造成该案形成的主因。

二是值得商榷探讨问题是制止无效后产生的危害后果责任承担问题

本案中值得商榷的是，在国土部门立案查处其间，国土部门该制止的制止了，该报告的报告了，该立案调查取证的也进行了，但法律没有赋予国土部门有强制手段，当事人拒不停止开采行为，使国家损失进一步扩大。这期间造成的法律后果，是不是也因由国土部门来承担，这个问题值得商榷。

走出困境的方法思路探讨

一、提高政治站位，主动适应新时期、新业态对国土部门监管职责新定位提出的新要求

一是需更加注重发挥整体功能。要跳出国土部门唱“独角戏”的窘境，突出“大执法”功效，如何发挥“三级联动，部门配合”的整体执法监管效应？如何关口前移至村、社及时发现违法行为，从源头上做好早发现、早制止、早报告的问题？需要更加注重发挥执法的反馈功能，需及时查找管理和制度上的不足等深层次原因，变被动堵截为主动预防和疏导，去探索建立社会系统化的执法监管机制。

二是需更加注重转变执法理念。由单一注重法律效果逐步转向法律效果和社会效果并重，需不断提升依法治理、依法监管的水平和效果，树立执法监管的权威和形象。由单一管制转向监管与服务并重，畅通渠道，以严格规范、事前预警代替事后惩戒，从而正确引导社会合理诉求，赢得社会对文明执法的认可和支持。

三是需更加注重日常执法监管。从“刮风式”、“运动式”执法向强化日常执法监管转变，从重事后查处向重事前防范和疏导、事中制止和纠正转变，方可有效降低执法成本和难度，将违法行为“发现在初始、解决在萌芽”。

二、深化基层党委政府监管责任。需进一步完善与深化共同责任，依法按《矿产资源法》《城乡规划法》《土地承包法》、《环境保护法》等相关条款，强化街道（办）、镇（乡）以及村、社区的主体监管职责，适时采取约谈问责，挂牌督办，公开曝光等措施，督促层层落实责任。结合乡镇走村进社等日常工作，形成对土地、矿产开展动态巡查实现网格化管理，实行巡查发现、制止、报告责任在街办（镇）；依法处置责任在国土、规划部门，监督考核责任在县区政府的监管责任大格局。

三、形成行刑结合依法履职格局。进一步完善国土资源行政执法与刑事、司法衔接制度的建设，落实联席会议、信息通报等制度，力争解决案件移送难、执行难等问题。在此基础上，对执法监察工作机构和人员已经依法、依规定履行相应查处职责的，不应当追究其玩忽职守、渎职等责任。

四、努力夯实执法监察工作基础。积极推行购买第三方服务的方式，协助支撑巡查等工作，逐步将有限的执法力量从繁琐巡查转移到及时处置、及时规范上来；平衡发展与保护的责任，强化街道、镇以及村、社区的监管职责，层层落实责任；进一步加快推进执法监察信息化、科技化建设，积极推广运用无人机、视频监控、GPS在线互联等创新手段，构建综合监管体系。

五、容错纠错、爱护基层国土人员。近日，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》。这份文件提到“守土有责守土负责守土尽责是责任担当”。为建立对干部的激励机制和容错机制提出了明确要求，进一步激励广大干部在新时代担当作为、干事创业。在新常态下对国土执法监察工作中出现为推动发展的无意过失，要在容错后坚持有错必究、有过必改，对问题及早发现及早纠正，对失误错误及时采取补救措施，汲取教训改进提高，容错纠错、爱护基层国土人员。同时，务必要将党风廉政建设工作贯彻于国土执法工作全过程。

（自贡市国土资源局陈盾、隆昌市国土资源局刘强）